《南方都市报》曾刊登长篇报道反省不少地方为何不出台居住证制度，甚至有专家直接指出“全面逐步推行居住证制度最大阻力在地方。”这样表态的潜意识是说，居住证制度是个好东西，如果能够推行，那就解决能够解决常住人口的公共服务供给问题。但居住证制度真的如此美好，以至于可以成为今后户籍改革的方向？在此我表示怀疑。我们不妨以国内最早实行该制度的上海居住证为例作一分析。

自2002年起，上海开始实行人才居住证，其本意是想通过此种办法在现有的户籍制度下为上海引入更有竞争力的人才，因此居住证最初只适用于引进国内外的人才方面，申请者需“具有本科以上学历或者特殊才能”。不过随着非户籍人口越来越多，居住证的不便之处逐渐凸显：如果仅仅将居住证制度适用于一小部分“人才”，那么绝大多数非户籍人员的日常生活都会受到影响。在2012年底，上海的常住人口已经接近2400万，有将近1000万是非户籍人口。

为此，上海不断改变居住证的适用范围，将居住证的适用范围从“人才”变为一般劳动者。2004年8月，上海市政府将居住证的办理范围从“引进人才”调整为“在上海居住的非本市户籍的境内人员”。截至2007年底，上海全市办理居住证件的外来人员已超过433万人；2008年覆盖人群将到700万以上。

2013年5月28日，《上海市居住证管理办法》通过，宣布自当年7月1日开始对非户籍人口全面实施居住证制度。同年6月27日，管理办法配套的《上海市居住证积分管理试行办法实施细则》公布。与此前的居住证相比，现在的制度最大的优点是弱化居住证持证人的“条件管理”，取而代之设置相应的指标体系，对持证人进行“积分管理”。在这个管理办法中，积分管理的基础指标“包含年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在本市工作及缴纳职工社会保险年限等指标”，同时辅以“紧缺急需专业、投资纳税或带动本地就业、缴纳职工社会保险费基数、特定的公共服务领域、远郊重点区域、全日制应届毕业生、表彰奖励、配偶为本市户籍人员等指标”等加分指标。

与僵硬的户籍制度相比，上海的居住证制度通过明确的分值为持证人提供了一种稳定预期，因此这种办法被不少地方政府采用。成都、昆明、沈阳和广东省的居住证分别在2005年2月1日、2005年10月、2006年5月1日、2010年1月正式开始实施。尽管这些居住证的功能不一，但是和无法落户的制度相比，也算是有些稍许进步。

也正是如此，居住证制度被不少地方政府视为是户籍制度改革的创新，甚至得到中央首肯。2010年5月，国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，提出要“进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。”在2013年3月6日举行的全国政协十二届第一次提案协商会上，公安部副部长黄明透露，《居住证管理办法》已经上报国务院，居住证制度将使长期在城市工作并连续居住、参加社会保险的流动人口公平公正有序地落户。而在三中全会结束后，黄明在接受新华社采访时表示要实行居住证制度，通过居住证这个载体，来提高对农业转移人口及其他常住人口的公共服务。

不过在我看来，居住证制度可能承担不了户籍改革的重任，甚至会因为居住证制度的实施而让户籍制度更加混乱。

首先，各地分割的居住证制度阻碍了劳动力在全国市场的自由流动。尽管公安部起草的《居住证管理办法》没有公布，但是可以想象的是，各个城市居住证所提供的功能并不一致，同时各地落户标准也不尽一致，就像黄明在接受新华社记者采访时指出，居住证要分类实施，“由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。”在劳动力流动日益频繁的今天，一个人不可能在一个城市终其一生，因此各自为政的居住证模式会成为阻碍劳动力在全国范围内流动的载体，而不是像黄明所宣称的那样为农业转移人口及其他常住人口流动提供公共服务。

其次，政府主导的落户标准与与市场所需要的劳动力背道而驰。从目前为止，各地都是设想通过居住证制度筛选出当地所需要的劳动力，就像上海一样，根据不同条件对居住证持有者进行三六九等划分。这种办法看起来很科学很规范也便于操作，但最终是一只中看不中用的绣花枕头。因为目前的各种条条框框，无非是政府提供了一种选马的标准。但是这种以政府标准筛选出来的马匹能不能经受市场考验，还是值得商榷。当年马云在上海创业不受待见，最后悻悻然回杭州，上海创业环境差是一个因素，但不可忽视的一个因素是他非名校毕业的教育履历——在名校扎堆的上海，马云持有杭州师范学院的履历自然如入不了上海市政府的法眼。尽管名校毕业生创业成功的可能性更高高，但也不能排除那些像马云一样来自草根的企业家。事实上，这些人还不少。但是在上海的居住证管理办法中，这些人在创业初期时享受的待遇可能要远低于那些名校毕业的上班族。

再次，居住证办法中的三六九等划分无法体现各个职业的真实贡献。在目前的办法中，对教育背景和专业技能尤为看重：教育背景指标最高分值110分，专业技术职称和技能等级指标最高分值140分。相比较之下，年龄分值较少：年龄指标的分值最高30分。按照这个分值，意味着高学历者给上海的贡献远大于低学历者，但真的如此吗？未必。现在大学的新晋讲师可能是供大于求，但清洁工人可能是供给不足。如果说这种情况反映了某种现实，应该是后者比前者更加珍贵才是，尽管在现有的办法下类似“环卫”等特殊公共服务可以享受加分，但加分幅度也只有20分——远逊于高学历者，换句话说，目前这个办法下没有体现出工作的稀缺程度，高学历者永远比低学历者更加受到重视。

最后，居住证制度继承了原有户籍制度的各种弊病，同时将其显性化。在原有户籍制度下，公共服务的歧视是以户籍为识别载体，我们可以说其是需要破除的计划经济遗产。但是在居住证制度下，不仅仅承认了户籍人口和非户籍人口之间的差别，同时还在非户籍人口之间制造新的不平等。对于非户籍居民而言，申请居住证的最主要目的就是为了享受当地的公共服务。尽管在很多国家，个人如要享受政府提供的社会保障通常需要个人提供一定的对价———如失业救济需要以就业时缴纳失业保险、领取养老金需要个人缴纳社会保险费为前提，但是对于子女的教育，则很少有国家会对此作出类似规定。

为什么不能因为父母的情况而限制子女的教育？很重要的原因是子女无法选择出身，不同阶层的家庭对子女的教育本身就已经存在差异，如果政府再予以不同的区分，则会强化这种不平等，而这对其子女是非常不公平的。相反，有些国家倒是采取另外的措施来矫正这种出身上的不公平——如备受争议的美国平权法案。而目前很多城市在居住证上将子女受教育与居住证挂钩的做法，倒是强化了这种先天不平等，按照上海的办法，农民工的子女可能永远无法获得在上海参加高考的机会，而大学教授的子女就很简单。在目前各省市高等教育资源不均衡的背景下，这种不公平的格局将会继续延续。

如果户籍制度要真改革，那么就要打破地方政府对落户标准的垄断，让一国公民能够在国内各个城市自由落户。市场经济的本质就是要人财物在全国统一大市场内流动，但居住证制度的实施则是进一步分割了这个市场，同时还会导致社会族群的内部纷争。无论是从经济意义或者是文化意义，这都不是一个好的选项。